La política exterior, desde la teoría de las relaciones internacionales, es el conjunto de principios, objetivos, estrategias y acciones mediante las cuales un Estado conduce sus relaciones con otros Estados, organismos internacionales y demás actores del sistema internacional. Su finalidad es defender y promover los intereses nacionales.
Bajo ese marco conceptual, analicemos los “Lineamientos de Política Exterior” presentados por la Cancillería.
Primero abordaremos los cuatro principios incluidos: soberanía, pragmatismo, previsibilidad e interés nacional. La pregunta que corresponde es si esos principios cumplen realmente una función orientadora.
La soberanía y el interés nacional, tal como han sido formulados, constituyen verdaderas tautologías. No porque sean conceptos equivocados, sino porque describen atributos presentes en cualquier política exterior racional y su incorporación poco o nada aporta.
La soberanía es un principio estructural del derecho internacional y un pilar constitucional de todos los Estados. En consecuencia, resulta difícil imaginar que un gobierno presente una política exterior basada en la renuncia a su soberanía o en la subordinación permanente a otro Estado. Ningún país anunciaría una política exterior entreguista.
En el diseño de una política exterior, la discusión no consiste en proclamar la soberanía, sino en explicar cómo será ejercida frente a las presiones geopolíticas, financieras, comerciales o tecnológicas que caracterizan al sistema internacional. Ese aspecto aún no está desarrollado.
Algo similar ocurre con el interés nacional. Ningún Estado diseña su política exterior para defender intereses personales, partidarios o sectoriales. Todos actúan en nombre del interés nacional. Por consiguiente, lo útil hubiera sido determinar cuáles son los intereses nacionales de corto y largo plazo, así como aquellos de carácter permanente, como, por ejemplo, la reivindicación marítima, que, dicho sea de paso, ha sido omitida a pesar de constituir un mandato constitucional. Sobre ese aspecto, la presentación también ofrece pocas respuestas.
El principio de pragmatismo merece una consideración distinta. La política exterior necesita producir resultados, nadie podría discutirlo. Sin embargo, el pragmatismo no puede convertirse en un principio absoluto. Toda acción exterior encuentra límites en la Constitución, el derecho internacional y los tratados válidamente celebrados por el Estado. Por ello, convendría enfatizar que se trata de un pragmatismo principista: flexible en los medios, pero firme en los principios, dejando inequívocamente determinados esos límites.
La previsibilidad constituye un atributo esencial que todo Estado debe proyectar para generar confianza en sus relaciones internacionales. Nadie establecería vínculos duraderos con un Estado que incumple sus compromisos; por ello, su incorporación resulta pertinente.
No obstante, existe un problema que escapa a las buenas intenciones. La Cancillería puede y debe proyectar previsibilidad, pero difícilmente puede crearla. La confianza internacional surge de factores internos como la estabilidad política, la seguridad jurídica, la consistencia de las políticas económicas y la fortaleza institucional. Si esas condiciones no existen, la diplomacia únicamente proyectará un discurso inocuo, ajeno a la realidad y difícilmente creíble. Para proyectar previsibilidad, primero hay que tenerla y eso es aún una tarea pendiente para el gobierno.
Segundo, corresponde analizar los objetivos. Desde la teoría de la política exterior, estos constituyen la esencia y el eje articulador de toda estrategia. Son los que orientan las acciones y determinan las prioridades.
La Cancillería ha privilegiado claramente la dimensión económica. Atraer inversión, abrir mercados, captar financiamiento, promover la transferencia tecnológica y fortalecer la integración regional, aparecen como los grandes objetivos de la acción internacional.
Ese énfasis es comprensible. Bolivia atraviesa un período de estanflación, caracterizado por bajo o nulo crecimiento económico e inflación; y sostener que la política exterior debe permanecer al margen de esa realidad sería irresponsable. La diplomacia económica debe ocupar un lugar importante dentro de la agenda internacional. Eso es congruente.
Sin embargo, no basta con afirmar que se atraerá inversión, se abrirán mercados o se procurará trasferencia tecnológica. Es indispensable definir dónde se concentrarán esos esfuerzos. Ningún servicio exterior dispone de recursos ilimitados como para deambular por el mundo en busca de inversionistas, compradores o cooperantes.
Hay que establecer prioridades geográficas y sectoriales: identificar qué países constituyen mercados estratégicos, cuáles pueden ser fuentes relevantes de inversión y con qué socios corresponde buscar la cooperación tecnológica y científica. Esa jerarquización no ésta y debería formar parte de los lineamientos de política exterior, pues de ella depende la eficacia de la acción internacional económica de Cancillería.
Mas allá de ello, esta difícil coyuntura económica no debería terminar desplazando otros intereses del Estado, que también son importantes. Una política exterior no puede quedar definida únicamente por las urgencias económicas. Temas como la seguridad y la defensa, la cooperación frente al crimen organizado transnacional, la política fronteriza, la administración de los recursos hídricos compartidos, la reivindicación marítima, la protección ambiental transfronteriza, la política migratoria o el fortalecimiento del multilateralismo no son asuntos secundarios. Lamentablemente, ellos han sido minimizados.
Los lineamientos de Política Exterior presentados por la Cancillería constituye un esfuerzo por ordenar conceptualmente la acción internacional del Estado. Representa un primer paso. Sin embargo, el documento aún presenta contradicciones, vacíos conceptuales y definiciones pendientes, lo que permite concluir que todavía resta un trabajo por realizar para contar con lineamientos de política exterior; aun cuando esta sea, la política exterior de un gobierno y no la del Estado boliviano.
El autor es economista, docente y diplomático
