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1 de junio de 2021 15:11

Narrativa fiscal

728 x 90 Aniversario

Robert J. Shiller premio nobel de economía en 2013 afirma que las narrativas y relatos importan y que el pensamiento de las personas está motivado y marcado por historias que forjan nuestro parecer y nuestra comprensión del funcionamiento del mundo.  Asimismo, se popularizan de forma viral y terminan influyendo en las decisiones económicas por lo que deben ser estudiadas con seriedad.

Una narrativa con relación a la política fiscal durante los primeros años de la década de los 80 que señalan que fue un período caracterizado por los déficits estructurales del sector público que utilizo como fuente de financiamiento la emisión de moneda[1]  y deuda pública, que dio como resultado llegar a una situación de hiperinflación. No señalan que  se aprobó una serie de medidas estructurales para lograr la estabilidad económica, ordenamiento institucional, reducción del tamaño del Estado, simplificación del sistema impositivo, mecanismos de control del gasto público, de transparencia en el manejo de los mismos y de las fuentes y fundamentalmente  de permitir que la asignación de los recursos mediante el  funcionamiento de los mecanismos del mercado, que hasta el 2005 se realizó la siembra de la economía del país y otro factor positivo que nos beneficio fue la gestión de la Iglesia Católica en el año del Jubileo que se consiguió la condonación de la deuda externa en un contexto externo desfavorable para nuestro país, que comenzó a ingresar a uno de bonanza a partir del 2003 que favoreció a la administración de la gestión gubernamental iniciada desde el 2006 hasta la actualidad. 

Efectivamente desde 1985 hasta el 2005, el déficit del sector público se mantuvo, en niveles relativamente bajos y financiados, y la inequidad de la carga tributaria se profundizó, ya que la expansión de la base tributaria sigue siendo una materia pendiente[2]. También es evidente que desde el 2006 al 2013 se logra superávit fiscal de abundancia extraordinaria transitoria de recursos públicos y una mayor dependencia de las rentas por la exportación de recursos naturales que captura el Estado en sus diferentes niveles: nacional, departamental y municipal.  Otras fuentes de financiamiento utilizadas: desahorro público, endeudamiento público[3] con organismos multilaterales, bilaterales y privados (bonos soberanos) deuda pública interna, deuda flotante, etc., todas para cubrir la expansión del gasto público

Fueron 8 años (2006-2013) de superávit fiscal acumulado de 14,5 % respecto al PIB, luego 7 años (2014-2020) de déficit fiscal acumulado de 52,8 % al PIB y un saldo neto de un déficit fiscal acumulado de 38,3 % respecto al PIB. 

La tendencia del déficit fiscal global es creciente y la tasa de crecimiento económico real del PIB es decreciente.

¿Qué hacer?

Contamos con una caja de herramientas económicas para utilizar y resolver el problema económico.

La CEPAL tiene una herramienta conocida como “Pacto Fiscal” acorde al actual contexto interno y externo que vive el país y el resto del mundo debido a la pandemia del COVID19.

¿Qué es un Pacto fiscal?

El Pacto Fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social. 

Los cuatro principios para un pacto fiscal son:

1.  Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica 

2.  Elevar la calidad del gasto público

3.  Promover la equidad 

4.  Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

A veintitrés años de la publicación del Pacto fiscal4, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza económica de la cual se beneficiaron los países latinoamericanos incluido nuestro país desde el 2003 hasta el 2013.

El diseño, implementación y ejecución de la Ley Nº 843 corresponde a un sistema tributario de modelo de Estado unitario y centralizado vigente desde 1986, y a partir de la Ley Nº 031 “Marco de autonomías y descentralización” vigente desde el 19 de julio de 2010, nuestro país necesita un nuevo sistema tributario de modelo de Estado unitario y autónomo y descentralizado, que aún está pendiente.

Los gastos fiscales mantienen la tendencia creciente a nivel del Gobierno General a pesar de un Estado unitario, autónomo y descentralizado, que se esperaría al contrario que disminuya para que aumenten los gastos fiscales a nivel subnacional.

La búsqueda de principios y fundamentos económicos que expliquen está situación se aproxima lo que el economista alemán Adolph Wagner descubrió a mediados del siglo XIX que: “el tamaño del Gobierno tiende a crecer a medida que prospera el nivel de vida de los ciudadanos[4]”.  Sin embargo, a priori parece una contradicción porque los ciudadanos de un país desarrollado tenderán a depender menos del Estado que los habitantes de una nación emergente o en vías de desarrollo. Wagner señalo que: “al hacerse las sociedades más complejas, las necesidades de gasto público son mayores y, por lo tanto, hay que gastar más”. 

En países muy pobres, por el contrario, la demanda por bienes y servicios públicos supera la oferta simplemente porque falta casi todo, como viene sucediendo hoy con la pandemia del COVID-19 en nuestro país.

¿Cómo se realizaría?

Existe consenso y estoy de acuerdo sobre la conveniencia de mantener a nivel centralizado la gestión macroeconómica y las tareas de redistribución del ingreso. Por el contrario, las políticas de descentralización tienen que ver fundamentalmente con la asignación del gasto fiscal.

La política macroeconómica centralizada está vinculada a: i) la existencia de una única moneda, ii) un ordenamiento legal, iii) movilidad de los factores productivos, iv) integración en el mercado de bienes y v) a las dificultades que tendría coordinar una política de este tipo en las distintas jurisdicciones.

La política fiscal está determinada en los gastos por consideraciones asignativas y son los ingresos tributarios y los pagos de transferencia los que tienen la función de actuar como estabilizadores automáticos en la economía. En materia tributaria generalmente se propone concentrar a nivel del gobierno central los impuestos de comportamiento cíclico (a ingresos o ganancias). Similar consideración se tiene para los impuestos al comercio exterior e IVA. De otra parte, se sugiere dejar a nivel local aquellos que afectan los bienes registrables y aquellos cuyo consumo ofrece poca variabilidad. Por el lado de los gastos una máxima descentralización con la excepción de aquellos bienes que por sus características afectan todo el territorio, o que por sus externalidades conviene afrontarlos nacionalmente.

Fundamentalmente los posibles conflictos entre política macroeconómica y sistemas descentralizados tienen que ver por dos aspectos: la primera, con un inadecuado diseño de las bases tributarias y esquemas de transferencias intergubernamentales caracterizados por su inflexibilidad y comportamiento fuertemente pro cíclico y la segunda, a un bajo control de las autoridades fiscales y monetarias a los niveles subnacionales sobre un endeudamiento creciente.

En la actualidad Bolivia depende de la exportación del gas a dos países y de los minerales, donde los precios son fijados por el mercado internacional y además no se cuentan con nuevos yacimientos y mercados para una mayor producción.  Es decir, predomina una visión de desarrollo basado en los recursos naturales no renovables, que se utiliza para financiar al Estado en permanente expansión en todas las actividades, que en términos generales la actual generación se beneficia a un costo elevado porque se disminuye el patrimonio nacional para las futuras generaciones del país.

Ante el actual modelo económico estatista hay otro con una opción real y con evidencias empíricas a nivel internacional que es el modelo de Economía Social de Mercado[5] que permitiría a nuestro país  encaminarse hacia un desarrollo económico social sostenible y sustentable.

Un pacto fiscal debería establecer los mecanismos que permitan el cumplimiento de la declaración constitucional de universalizar los derechos económicos, sociales y culturales, igualando las de oportunidades de los ciudadanos y estableciendo claramente las condiciones y los mecanismos de negociación de los que disponen los diferentes actores de la sociedad para lograr y hacer perdurar dichos acuerdos y los elementos que deben considerar: i) la incorporación de todos los actores económicos y sociales, ii) involucramiento de los ciudadanos de forma institucional y rutinaria en las decisiones sobre cómo recaudar y utilizar los recursos fiscales, y iii) que las obligaciones tributarias y el derecho a los beneficios del gasto público son consustanciales al ejercicio de la ciudadanía. 

Un Pacto Fiscal puede asimilarse a un complejo “contrato” cuyas cláusulas integran consensos respecto a lo que puede y debe o no hacer el Estado en las áreas fiscal, económica y social.

Si bien la CEPAL  propone a los países de América Latina y el Caribe  un “Pacto de

Cohesión Social” y recientemente ha retomado el tema, adelantando una propuesta de

“Pacto Social” o “Contrato Social” orientado a la protección social, con base en derechos que reconoce como universales, pero cuyos estándares de implementación son contingentes a la disponibilidad de recursos derivados del “Pacto Fiscal”, y además a  este planteamiento añadiría considerar como requisito fundamental la vigencia y el respeto a la libertad individual, libertad económica y libertad política.

¿Cuándo?

Están dadas las condiciones para comenzar inmediatamente y llegar hasta el bicentenario de la Creación de la República de Bolivia (1825-2025) con un Pacto Fiscal.

Por otra parte, se conseguiría la reconciliación de los bolivianos y una propuesta de visión de país en la cuarta revolución industrial de la robotización y digitalización de la economía que vivimos en la actualidad.

¿Cuánto?

El proceso hacia un Pacto Fiscal sería financiado con los ingresos, gastos y financiamiento del Presupuesto General del Estado anual. 

El próximo censo de población a realizarse el 2022 permitiría conocer datos actualizados demográficos, económicos y sociales para concretar el Pacto Fiscal e incorporar en el Presupuesto General del Estado. 

Es una oportunidad que tenemos que no debemos dejar pasar, para dejar a las futuras generaciones un país reconciliado, instituciones robustas, justicia, reglas claras, menor desigualdad, protección del medio ambiente, una economía digital atractiva a la inversión privada y extranjera, que permitiría un desarrollo económico sostenido de mayor bienestar para la sociedad boliviana. 



[1] Incluso como demoraba la impresión de los billetes se recurrió a utilizar “Cheques de gerencia” como medio de pago.

[2] Aún existen los regímenes especiales de tributación y sectores que no tributan como los cooperativistas mineros, productores de coca y zonas francas en especial el Departamento de Pando.

[3] Los principios de los economistas clásicos sobre las “finanzas públicas” que insistieron sobre utilizar el endeudamiento únicamente en forma “transitoria”, es decir emitir deuda en aquellos períodos con déficit y rescatar deuda en los períodos de superávit.4EL PACTO FISCAL FORTALEZAS, DEBILIDADES, DESAFÍOS. CEPAL público sobre Pacto Fiscal el 17 de abril de 1998, www.cepal.org/publicaciones/xml/2/4412/indice.html

[4] Germán Molina Diaz, Josué Mamani Tito, Ley de Wagner y Keynes: Evidencia empírica de Bolivia, Mimeografiado, La Paz, 15 de abril de 2010

[5] Organización económica que se basa en el funcionamiento de los mercados para la asignación de los recursos, intentando corregir y proporcionar los aspectos institucionales, éticos y sociales, para un funcionamiento eficiente y equitativo. 

Germán Molina Diaz es economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas y docente en la UCB.

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