Opinión

16 de noviembre de 2021 15:40

Formulación del presupuesto

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Bolivia cuenta con una legislación a partir de 1990 que rige las actividades del sector público en general a través de los sistemas de: programar y organizar las actividades; ejecutar las actividades programadas y controlar la gestión del Sector Público.

Esta es la Ley 1178 de Administración y Control Gubernamentales (SAFCO) que crea diferentes sistemas los cuales gradualmente se han venido desarrollando e implantando.

Los sistemas que se regulan en esta ley son:

   a. Para programar y organizar las actividades:

          Programación de Operaciones

          Organización Administrativa

          Presupuesto

   b. Para ejecutar las actividades programadas:

           Administración de Personal

           Administración de Bienes y Servicios

           Tesorería y Crédito Público

           Contabilidad Integrada

   c. Para controlar la gestión del Sector Público:

           Control Gubernamental, integrado por el Control Interno y el Control

           Externo Posterior

Cada uno de los componentes del sistema de la ley SAFCO están diseñados de manera lógica para que todos ellos funcionen de manera integrada e interrelacionada.

La misma ley marco establece los sistemas nacionales de Planificación e Inversión Pública, que definirán las estrategias y políticas gubernamentales que serán ejecutadas mediante los sistemas de Administración y Control Gubernamentales que regula la Ley 1178.

De los ocho sistemas de administración y control gubernamentales nos dedicaremos exclusivamente a la parte de la formulación del presupuesto.

El presupuesto publico es un instrumento de política económica que registra numéricamente ingresos, gastos y financiamiento programados para la ejecución de políticas públicas, que corresponde a la primera etapa del proceso presupuestario.  Es tratado y debatido en las cámaras legislativas de Diputados y Senadores, que tiempo atrás se realizaba mediante las audiencias públicas con la participación de la sociedad civil y las instituciones públicas que podían manifestar sus observaciones, antes de convertirse en ley del Estado, que es la segunda etapa que luego es promulgada por el Órgano Ejecutivo.  La tercera etapa es la ejecución presupuestaria, continua con el control y evaluación que es la cuarta etapa y la última es el cierre (ver cuadro 1).


Es importante la reanudación de las audiencias públicas para el tratamiento de todos los proyectos de leyes, que es un mecanismo útil en un sistema democrático representativo como es de Bolivia y no sea las calles donde se presenten los rechazos de las leyes que no sean consultadas y consensuadas con la sociedad civil como viene sucediendo en la actualidad en el país.

Según la vieja Constitución Política del Estado, el Poder Ejecutivo tenía que presentar el Proyecto de Presupuesto General de la Nación al Honorable Congreso Nacional hasta la 30 sesión ordinaria, que aproximadamente es entre los meses de septiembre y octubre. Transcurrido un tiempo de 60 días y sin haberse discutido, ese proyecto por defecto adquiría rango de ley.

En el nuevo texto vigente de la Constitución Política del Estado aprobado en febrero 2009, en su artículo 321.III se establece que el Órgano Ejecutivo presentará a la Asamblea Legislativa Plurinacional, al menos dos meses antes de la finalización de cada año fiscal, el proyecto del Ley de Presupuesto General para la siguiente gestión fiscal. Luego se establece el mismo plazo de 60 días para su aprobación por el legislativo para tener rango de ley vencido tal plazo. En los hechos, este mecanismo fue diseñado para que la Asamblea Legislativa no pueda frenar la gestión gubernamental por dilación o imposibilidad de llegar a consensos. Sin embargo, cuando en la Asamblea Legislativa Plurinacional predomina una mayoría oficialista, este mecanismo también puede funcionar como una herramienta para que el propio oficialismo dilate el tratamiento de la norma, impulsando su aprobación sin discusión. Esta situación aparentemente podría estar sucediendo, porque no se conoce públicamente si el Órgano Ejecutivo presento el anteproyecto de Presupuesto General del Estado 2022 dentro el plazo constitucional.

El período fiscal se inicia el 1º de enero y concluye el 31 de diciembre de cada año.

El punto de partida de la formulación presupuestaria es la generación de los indicadores macroeconómicos que son necesarios para la formulación. Estos indicadores son crecimiento esperado del PIB, tipo de cambio y depreciación programada, inflación esperada, inflación promedio, PIB nominal en millones de Bs. eficiencia tributaria, eficiencia aduanera y valor de la UFV. Todo esto es requerido para proyectar ingresos y actualizar gastos como el servicio de la deuda pública.

Como segundo paso, se aprueba mediante resolución ministerial las directrices presupuestarias en las que se fijan Equilibrio Presupuestario y Metas Fiscales Proyección de Ingresos Apertura Programática del Presupuesto de Gastos, documentación básica para presentación y otros detalles técnicos relevantes.

Desde el punto de vista institucional o de ente ejecutor, la primera de la formulación, consiste en realizar una programación anual de la utilización de los insumos presupuestarios (partidas de gasto) para conseguir obtener productos y servicios públicos (objetivos, metas y volúmenes de trabajo).

El órgano rector de la política fiscal es el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas que fija techos presupuestarios por entidad, y para el efecto, se toma la ejecución de la pasada gestión a la cual se le realizan ajustes por inflación, variación de UFV o tipo de cambio. Así, se distribuyen a todas las entidades estos techos que representan el máximo gasto en una entidad. El total de desglosa en un monto para servicios personales y otro para el resto de gastos. Este tipo de decisión asume que la entidad no ha podido cumplir en la ejecución de todo su presupuesto asignado y ello puede conducir a una asignación menor a la del año previo, sin tomar en cuenta los programas nuevos o las razones por las cuales no pudo ejecutarse todo el presupuesto la gestión previa.

Para la elaboración del presupuesto se utiliza un programa de computación desarrollado por el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, y dos documentos: Directrices y Clasificadores Presupuestarios. Estos documentos son revisados anualmente para mantener una nomenclatura actualizada al tipo de operaciones y objetos de gasto que se están contemplando.  Un requisito fundamental para la formulación del presupuesto, es la utilización del programa computacional y los dos documentos para procesar la información agregando y desagregando la información de presupuesto, contabilidad y tesorería en una base de datos.

Finalmente, el anteproyecto de Ley del Presupuesto General del Estado viene regularmente acompañadas de los siguientes anexos:

Título I  Ley y Presupuesto General del Estado Agregado y Consolidado – Resumen General.

Título II  Presupuestos Institucionales.

Los cuadros de información que conforman el Título I son los siguientes:

  • Presupuesto General del Estado – Resumen General
  • Resumen del flujo financiero del sector público.
  • Resumen de recursos y gastos del Tesoro General de la Nación.
  • Programa de inversión.
  • Presupuesto de la Administración Central.
  • Presupuesto de las Instituciones Públicas Descentralizadas sin Fines Empresariales.
  • Presupuesto de las Prefecturas Departamentales.
  • Presupuesto de los Gobiernos Municipales.
  • Presupuesto de las Entidades de Seguridad Social.
  • Presupuesto de las Empresas Públicas no Financieras.
  • Presupuesto de las Instituciones Públicas Financieras.

El Título II contiene información más detallada de cada una de las entidades públicas correspondientes a los grupos institucionales señalados en el Título I, indicado anteriormente.

Germán Molina Diaz es economista, Miembro de Número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas, investigador y docente de la Universidad Católica de Bolivia.

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