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Opinión

Deuda externa: Ingreso y salida de dólares

1 de Abril, 2024
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GERMÁN MOLINA DIAZ

La teoría económica sobre la restricción Inter temporal del sector público, señala que la emisión de instrumentos de deuda pública debería ser igual a la diferencia entre los ingresos totales y los gastos del gobierno. Si existiera un superávit fiscal, debería dejarse de emitir instrumentos financieros que generen más deuda pública, y más bien, el superávit fiscal debería utilizarse para disminuir el saldo adeudado contraído en gestiones pasadas.

La lógica de la teoría sobre el manejo financiero del sector público es que cuando existe un resultado positivo de las cuentas fiscales, estos saldos deberían utilizarse en cumplir los compromisos económicos asumidos, es decir, en amortizar las deudas públicas contraídas y en reducir o eliminar la práctica del endeudamiento público, particularmente de aquellos préstamos no-concesionales, como es el caso del financiamiento interno al cual recurre el TGN.

Este manejo financiero está dirigido a mantener un equilibrio fiscal en el mediano y largo plazo, dado que los ingresos públicos están muy relacionados con los ciclos económicos y con las coyunturas, principalmente externas, que pueden ser favorables o desfavorables. Es decir, en años de coyuntura económica favorable, se traduce en mayores ingresos fiscales para el Tesoro General de la Nación, y es el momento ideal para “limpiar” las finanzas públicas, cancelando las obligaciones contraídas en gestiones pasadas, y en lo posible no incurrir de nuevo en el endeudamiento público y simultáneamente controlar el gasto público.

Existen tres formas directas de financiar el déficit fiscal del Sector Público: la primera mediante endeudamiento tanto nacional como extranjero, la segunda con reducción de las reservas internacionales netas (RIN) del BCB y la tercera con emisión monetaria.  En todos los casos señalados se hallan determinados riesgos. Un excesivo endeudamiento traerá consigo recurrir a las RIN que son limitadas ya que estas son finitas; el tipo de cambio será afectado si es un régimen de tipo de cambio fijo o flotante, y el financiamiento con emisión monetaria tiende a afectar al nivel de precios de la economía. 

El financiamiento del gasto del sector público, según principios clásicos[1] de las finanzas públicas determina financiar un exceso “temporario” de gastos sobre ingresos recurriendo al endeudamiento público.  Es decir, en períodos de déficit fiscal recurrir al endeudamiento público y en períodos de superávit fiscal cancelar la deuda pública.

En las finanzas públicas el agente económico “gobierno” también denominado “Estado”, para utilizar ingresos, asignar gastos y contratar deuda pública requiere el cumplimiento de la Constitución Política del Estado, leyes, Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Resoluciones Administrativas y demás normas conexas, que es una importante distinción que hace la diferencia con relación al agente económico Empresa Privada.

La Constitución Política del Estado (CPE), aprobada en el primer período presidencial del Presidente Evo Morales en el referendo del 25 de enero de 2009 y promulgada el 7 de febrero de 2009, en el Artículo 158 define las atribuciones de la Asamblea Legislativa Plurinacional entre las que se señala en el inciso 8 aprobar leyes en materia de presupuestos, endeudamiento, control y fiscalización de recursos estatales de crédito público y subvenciones, para la realización de obras públicas y de necesidad social. Por otra parte, el inciso 10 dispone que la Asamblea debe aprobar la contratación de empréstitos que comprometan las rentas generales del Estado y autorizar a las universidades la contratación de empréstitos. 

Con relación al endeudamiento, el Artículo 322 define que la Asamblea Legislativa Plurinacional autorizará la contratación de deuda pública cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen técnicamente las condiciones más ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias. Señala además que la deuda pública no incluirá obligaciones que no hayan sido autorizadas y garantizadas expresamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

los principales Organismos Internacionales como el Banco Mundial, BID, CAF, FLAR el nuevo financiamiento externo debe estar orientado a contribuir al fortalecimiento de políticas e instituciones que garanticen inversiones transparentes y sostenibles para retomar la senda del crecimiento y garantizar, al mismo tiempo, que este sea efectivo para alcanzar los compromisos ambientales y climáticos asumidos en el marco de acuerdos internacionales y la agenda de sostenibilidad ambiental.

Según la CEPAL América Latina y el Caribe deberían asumir que la regulación, el gasto, la inversión pública, así como las inversiones privadas para contribuir a la reactivación económica se focalicen en los siguientes sectores dinamizadores:

  • Energías renovables no convencionales, que son más baratas por megavatio (MV), dan un mayor impulso al PIB, son más intensivas en empleo y tienen una menor huella ambiental.
  • Restauración y mejora de servicios urbanos como el transporte púbico mediante vehículos impulsados con tecnologías limpias de alta capacidad para contrarrestar la creciente tasa de motorización, los servicios básicos de agua y saneamiento, que tienen un importante efecto multiplicador sobre el PIB y el empleo.
  • Economía circular, que también reduce la huella ambiental y genera altos niveles de empleo.
  • Restauración ambiental mediante programas emergentes de empleo para la venta de servicios ambientales y la bioeconomía y las soluciones basadas en la naturaleza, turismo sostenible y economía digital.
  • Industria manufacturera de la salud y la economía del cuidado.

Existe consenso de que la consolidación fiscal se debería implementar en el marco de reglas fiscales que estén dirigidas al manejo eficiente del gasto público y la mayor generación de ingresos fiscales. 

Un déficit fiscal persistente se refleja en mayor endeudamiento que produce efectos adversos en el ahorro y la inversión, a través de la subida del costo de nuevo financiamiento, en la capacidad de crecimiento de la economía y aumento de la dependencia a la contratación continúa de deuda pública.

La deuda pública tiene un efecto negativo en el crecimiento a través de 3 canales de transmisión[2]: 1) la equivalencia ricardiana que un aumento en el gasto público financiado con deuda externa tarde o temprano obligará al gobierno a aumentar los impuestos para pagarlo; 2) inflación mayor y un poder adquisitivo disminuido, producto del aumento del gasto público, ya que se estimula el consumo, pero no la productividad; y 3) desplazamiento (crowding out),  que el endeudamiento tiene efectos negativos sobre la inversión privada por los movimientos que provoca en el mercado de capitales. 

Los contratos de crédito externo que suscribe y aprueba la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP) de Bolivia en primera instancia significa un flujo de ingreso de dólares depositados en el Banco Central de Bolivia (BCB) que incrementa las RIN, y cuando se paga los intereses y amortización del capital prestado representa un flujo de salida de dólares que disminuyen las RIN.  Por otra parte, significa comprometer los futuros ingresos fiscales que serían destinados al pago del servicio y amortización de la deuda externa.

El comportamiento de las finanzas públicas podría registrar 3 situaciones: primero los ingresos fiscales totales soporten el pago del capital más los intereses y comisiones; segundo cuando el monto de pago por capital e intereses de la deuda pública externa es igual o mayor a los ingresos fiscales totales, el país podría encontrarse en una situación de insolvencia para honrar sus obligaciones con acreedores internacionales, comprometiendo la confianza del Estado y obstaculizando la obtención de nuevos recursos que afectarían la estabilidad económica.

El actual panorama económico coyuntural de Bolivia es complejo por factores externos e internos que afectan directamente a la balanza de pagos, el régimen cambiario, ingresos fiscales y sistema financiero que paulatinamente se percibe por parte de los agentes económicos, como por ejemplo la dificultad de acceder a obtener dólares, elevación de precios de algunos productos, etc., que disminuye la confianza y credibilidad sobre la economía.

En el período 2006-2013 el balance fiscal fue favorable con el crecimiento de la deuda externa, porque se generaron ingresos fiscales para cubrir los pagos de intereses y amortización del capital prestado, es decir por cada aumento de $us1 de la deuda externa el balance fiscal primario se incrementa $us0.08, y los ingresos fiscales permitía cubrir los pagos de la deuda externa.

En contraste al período anteriormente señalado, en el período 2014-2022 los recursos fiscales en dólares declinaron para cancelar la deuda externa, mientras aumentaba la deuda pública en $US1 el balance fiscal primario disminuyo $US0,12, es decir los recursos públicos en dólares fueron insuficientes para pagar el servicio de capital e intereses en dólares, razón por la cual se recurrió al uso de las RIN y decremento de su stock  con tendencia a un sendero futuro de insostenibilidad de la deuda externa.

Por todo lo mencionado anteriormente se recomienda lo siguiente:

  • Utilización de reglas fiscales vigentes dirigidas al manejo eficiente del gasto público y crecimiento de ingresos fiscales.
  • Las empresas públicas tienen que ajustar su gestión fiscal. 
  • La sostenibilidad de la deuda pública en los próximos siete años la economía nacional tendría que alcanzar en promedio en términos del PIB el superávit en su balance global de 1,8% y de 3,6% en el balance primario, con niveles de deuda externa total equivalentes a 38,7% sin empresas públicas y de 40,2% con empresas públicas, comenzando con el proyecto de formulación del Presupuesto General del Estado 2025 hasta el 2031, es decir siete años de gestión económica.
  • El Estado tiene un mayor protagonismo y participación en la economía que para el 2024 el PGE respecto al PIB es 98,9%, es necesario que realice una evaluación a nivel macroeconómico y microeconómico de cada una de las instituciones públicas, identificando los desvíos y corregir para lograr alcanzar los objetivos programados y que los sectores económicos gestionados por el sector privado se ajusten y fortalezcan. 
  • Bolivia al ser un país de ingresos medios ya no cuenta con créditos concesionales preferenciales en términos de plazos, tasas de interés y periodos de gracia que tiene que considerar en la contratación de nuevos créditos.
  • La deuda externa por acreedores y la tendencia creciente de endeudamiento, se tendría que trabajar en escenarios de renegociación con los organismos multilaterales y bilaterales porque no se vislumbra una condonación de la deuda externa.
  • La administración gubernamental predique y practique el respeto a las leyes y reglas, para mantener la confianza, credibilidad, clima amigable y de incentivos en el sistema por parte de los agentes económicos consumidores, empresarios nacionales e Inversión Extranjera Directa (IED) que beneficie a nuestro país desde la transferencia de conocimiento, tecnología, formación de capital humano boliviano hacia la economía digital.
  • Continuar con una Alianza Pública Privada.
  • Una gestión de política fiscal en un contexto de escasez de recursos públicos asignando gasto con recursos genuinos (impuestos) utilizando la técnica del Presupuesto Base Cero en la formulación, en la ejecución la técnica de Presupuesto de Gestión por Resultados y una estricta disciplina fiscal. 

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[1] La palabra “Clásico” sirve para reflejar los principios de los economistas clásicos sobre las “finanzas públicas” que insistieron, sobre utilizar el endeudamiento únicamente en forma “transitoria”. 

[2] CEPAL, 2018.

 

El autor es economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas, docente de la UCB e Investigador asociado del Instituto de Investigaciones Socio Económicos (IISEC) de la UCB.

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