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Opinión

3 de junio de 2022 09:00

Gobierno y política fiscal

ESCRITORIO 1

En el desenvolvimiento de la economía participan los agentes económicos “Consumidores, Hogares o Familias”, “Empresas”, “Gobierno” y “Resto del mundo”.

Los “Consumidores, Hogares o Familias” demandan bienes y servicios según su restricción presupuestaria (nivel de ingreso).

El agente económico “Empresa Privada” en el uso de los recursos es según principios y leyes económicas de maximización de beneficios, que al finalizar una gestión anual se informa a los accionistas para su aprobación de los resultados financieros y distribución de dividendos y reinversión, así como el pago de los impuestos sobre las utilidades (IUE).

El “Gobierno” actúa como agente económico y puede influir en la economía mediante: impuestos, gasto público, deuda pública y regulación[1]. Los dos primeros tienen una gran interrelación ya que se requieren ingresos para poder realizar gastos por parte del gobierno, y la fuente genuina de financiamiento son los impuestos que se cobra mediante el sistema tributario. Cuando los ingresos son menores a los gastos resultan en un déficit fiscal, se recurre a la deuda pública como fuente de financiamiento.  Finalmente, mediante regulación en los mercados particularmente de monopolios naturales, el Gobierno dispone el marco normativo, procedimental, operativo y otros sobre su funcionamiento. Para utilizar ingresos, asignar gastos y contratar deuda pública requiere el cumplimiento de la Constitución Política del Estado, leyes, Decretos Supremos, Resoluciones Supremas, Resoluciones Ministeriales, Resoluciones Administrativas y demás normas conexas, que es una importante distinción que hace la diferencia con relación al agente económico Empresa Privada, que únicamente requiere la aprobación de los accionistas, incentivados por los futuros elevados dividendos.

Las funciones primarias del “Gobierno” desarrolladas por Richard Musgrave son: estabilización; distribución y asignación. Es el que asume la responsabilidad en el diseño y ejecución de la política económica para resolver el problema que afecta a sus ciudadanos.

Todo lo mencionado anteriormente es la política fiscal que es una disciplina de la política económica centrada en la gestión de los recursos y gastos del sector público buscando influir en la economía del país.

La política fiscal según sus principios fundamentales son evitar convertirse en una fuente de inestabilidad con políticas tributarias y de gasto público. Es decir, deben ser destinadas a mantener la estabilidad económica y financiera, para elevar el bienestar de la sociedad en el presente y de las futuras generaciones.  En cambio, la política monetaria destinada a mantener la estabilidad de precios con la finalidad de contribuir a generar un nivel óptimo de producción de bienes y servicios y nivel de empleo, que presentaremos en un próximo artículo.

El marco institucional, conceptual y procedimientos en el sector fiscal establecen equilibrar los gastos y los impuestos como condición básica de garantizar la fortaleza de las finanzas públicas.

Los ingresos públicos se componen de: tributarios; de operación; seguridad social; venta de bienes y servicios de la administración pública; regalías; donaciones corrientes y de capital; transferencias corrientes y de capital; otros ingresos corrientes y de capital.

El gasto total del gobierno tiene tres componentes principales: gasto final en consumo de bienes y servicios (G); transferencias (TR), e inversión pública (Ipu); que forma parte de la inversión total (I).  Los tres componentes son importantes en el presupuesto público, pero sólo el primero y el último lo son desde el punto de vista de la demanda agregada por bienes y servicios finales.  Ese es el consumo de gobierno y parte de la inversión.

No existe unanimidad sobre una teoría sobre los determinantes del gasto de gobierno (G).  Sin embargo, es razonable suponer que el gasto del gobierno (G) y los impuestos (T) son variables de política económica, específicamente denominada política fiscal que tiene efectos sobre el equilibrio macroeconómico. 

Las transacciones económicas de los exportadores y de los importadores identificados como “Resto del mundo” componen la demanda externa de bienes y servicios.

Los agentes económicos se sitúan excepcionalmente con sus ingresos y gastos temporalmente equilibrados, y por lo general registran déficit o superávit que significan que pueden ser deudores en el primer caso o acreedores en el segundo caso.

El agente económico “Gobierno” tiene tres formas directas de financiar el déficit fiscal: la primera mediante endeudamiento tanto nacional como extranjero, la segunda con reducción de las reservas y la tercera con emisión monetaria.  En todos los casos señalados se hallan determinados riesgos. Un excesivo endeudamiento traerá consigo recurrir a las reservas internacionales netas que son limitados ya que estas son finitas; el tipo de cambio será afectado dependiendo del stock de las reservas internacionales netas y de si es un régimen de tipo de cambio fijo o flotante, y el financiamiento con emisión monetaria tiende a afectar al nivel de precios de la economía. 

La deuda pública externa es la acumulación de préstamos contratados por el gobierno con organismos internacionales, países o privados. La deuda interna se compone de: títulos valores emitidos por el TGN de corto plazo (Letras del Tesoro) o de Largo Plazo (Bonos del Tesoro) y créditos directos del BCB. También el BCB emite títulos valores con similares características que las del TGN, para precautelar el poder adquisitivo del boliviano. Otra fuente de financiamiento interna utilizada al final del período fiscal es la Deuda Flotante que consiste en postergar la atención de los pagos de los comprobantes de gasto presupuestario y programar su asignación de gasto y pago en la siguiente gestión fiscal.

Durante una crisis económica sistémica que afecta al Mundo por el virus COVID-19, el conflicto bélico Rusia-Ucrania, elevación de la tasa de interés, inflación, como viene sucediendo hasta la actualidad, es la política fiscal que domina el ámbito público, mediante el presupuesto público que registra numéricamente ingresos, gastos y financiamiento institucionales y categorías programáticas de gasto[2].  

El presupuesto público tiene dos restricciones que no se pueden evadir, que son las fuentes de financiamiento interno y externo. Para utilizar el financiamiento del Banco Central se tiene que armonizar con la política fiscal, monetaria, régimen cambiario y crediticio acordado con la suscripción de un acuerdo de un Programa Fiscal Financiero (PFF)[3].

La segunda restricción la deuda externa se cuantifica mediante ratios que miden aproximadamente la capacidad de pago y solvencia, para prever que no suceda que de una condición de brindar seguridad fiscal pase a otra condición de peligro cuando la relación Deuda/PIB se incremente de forma continua que luego en algún momento dará lugar a una cesación de pago.

La política fiscal de expansión del gasto público resulta en una elevación del déficit fiscal global para estimular el crecimiento económico, sin embargo, los datos de crecimiento del PIB no son los esperado como el registrando el 2020 el más elevado déficit fiscal respecto al PIB de 12,7 % y una fuerte contracción económica de 8,7 por ciento. El 2021 el déficit fiscal respecto al PIB alcanza casi tres veces el registrado el 2014 y el crecimiento económico del mismo año aumenta 0,6 puntos porcentuales respecto al mismo período. La previsión para el 2022 aún mantiene un elevado déficit fiscal y una tasa de crecimiento económico menor en 0.4 puntos porcentuales respecto al 2014 (ver cuadro 1). 

CUADRO 1: DÉFICIT FISCAL GLOBAL Y CRECIMIENTO ECONÓMICO REAL


La deuda pública respecto al PIB (déficit fiscal global respecto al PIB) continuaría creciendo por mantener una política fiscal expansiva, para lograr una elevada tasa de crecimiento económico que no se logró comparativamente durante el período 2015-2021 respecto al 2014.

En un contexto interno de crecimiento del gasto público y desequilibrios fiscales, el control del gasto adquiere una vital importancia, así como también el flujo de caja (efectivo disponible), para la ejecución presupuestaria. Involucra la capacidad de disciplinarse ante necesidades múltiples y numerosos beneficiarios y grupos de interés frente a recursos públicos limitados. La política fiscal es el mejor exponente de la capacidad de gobernabilidad del sistema económico, pero con muy buenas instituciones y reglas del juego transparentes.

El problema central no es el gasto público sino es el financiamiento del gasto público que se recomienda sea con ingresos genuinos, es decir los impuestos y si no cubren recurrir a los inversionistas privados otorgando un clima favorable, otra medida es reducir gastos corrientes como son: pasajes, viáticos, publicidad, remodelaciones, muebles, compra de equipamiento, etc., y en gastos de capital asignar a proyectos de inversión pública eficiente con tasas de retorno asegurados. 

Los agentes económicos “Consumidores” y “Empresarios” son sensibles a los acontecimientos económicos internos y externos, sociales, políticos y también a la política económica del “Gobierno” como el hecho de que gasta más de lo que recauda en impuestos e incurre en mayor deuda pública, ante tal situación los empresarios privados tienen que ajustar sus costos para evitar que su costo variable medio supere el precio de su producto y no logren colocar sus productos.  Tienen que continuar ajustando sus costos, mejoren su productividad y ser creativos, para mejorar la competitividad y ventaja respecto a los productos extranjeros.

Finalmente, para preservar la estabilidad macroeconómica ante la próxima tormenta económica financiera mundial y las políticas públicas no consensuadas no tendrán el impacto esperado, porque se necesita la unidad de los agentes económicos a través de una alianza pública y privada sobre: institucionalidad; justicia y libertad.


[1]El nivel de intervención en una economía varia si la organización económica corresponde al sistema capitalista o al sistema socialista.

[2]Las categorías programáticas gastos se clasifican en: Programas y Proyectos.  Registra cifras de una estrategia de desarrollo, planes, objetivos, priorización de actividades y asignación de recursos reales y financieros.

[3]Acuerdo suscrito entre el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas con el Banco Central de Bolivia, que determinan los objetivos de crecimiento económico, inflación y déficit fiscal, para establecer los montos de crédito domestico al sector público y sistema financiero, así como también la variación de las reservas internacionales netas.

Germán Molina Diaz, Economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas, docente de la UCB de Economía General, Contabilidad Nacional e Investigador asociado del Instituto de Investigaciones Socio Económicos (IISEC) de la UCB.