Opinión

27 de julio de 2019 12:00

El plan, agenda económica y programa de gobierno


EL PLAN, AGENDA ECONÓMICA Y PROGRAMA DE GOBIERNO

¿SON INSTRUMENTOS DE PLANIFICACION SIMILARES O DIFERENTES?

I. CONSIDERACIONES GENERALES

Alfred Marshall el gran economista del siglo XIX, en su libro de texto Principios de economía define a la economía: “La economía es el estudio de la humanidad en sus quehaceres cotidiano”, definición que es vigente hoy en el siglo XXI des pues de haber transcurrido dos siglos y durante el tiempo transcurrido se vino aprendiendo mucho más sobre la economía desde entonces.

La ciencia económica a casi 1/5 de los años dos mil del siglo XXI está más alejada de buscar pertenecer a las ciencias exactas, que a las ciencias sociales, naturales y psicología. 

En el análisis económico sobre un tema desde lo más sencillo a lo más complejo es importante utilizar la teoría y matemáticas, porque facilita el desarrollo de las soluciones a los diferentes problemas económicos que se presentan en el mundo.  También debe acompañarse de la historia económica que nos permite analizar desde un contexto de mediano y largo plazo los fenómenos económicos que se desarrollaron y deducir intuitivamente la tendencia, nivel y estructura de las variables económicas.

Durante el período 2006-2019(1) en Bolivia predomino la utilización de términos económicos interesantes utilizando adjetivos calificativos que se constituye en un campo para analizar, algunos son por ejemplo: “el déficit comercial es bueno”; el déficit fiscal es bueno porque se realiza gasto en proyectos de inversión”; mencionan plan, programa, agenda económica y programa gubernamental indistintamente como si se tratara del mismo concepto, que necesitan ser aclarados.

En el presente artículo analizaremos sobre: plan, programa, agenda económica y programa de gobierno si son instrumentos y términos similares, y pueden utilizarse indistintamente. 

En el análisis iniciamos desde su definición, cuando se utiliza, cuál es su contenido, su periodicidad y si tiene una normativa que determina su elaboración. 

II. DEFINICION DE PLAN ECONOMICO

Un plan económico es una exposición ordenada y sistemática de los objetivos económicos que se plantea un gobierno y de los medios para alcanzarlos mediante los programas y proyectos de mediano y largo plazo expresados de forma cualitativa y cuantitativa.

Un proceso de planificación de mediano plazo requiere de asignación de recursos en cada período, hasta su conclusión cuantificados de forma cualitativa, cuantitativa y de impacto. La asignación de recursos en un período, es fundamental para el cumplimiento de los programas y proyectos de mediano y largo plazo destinados a lograr los objetivos de desarrollo económico según principios de eficiencia, eficacia y economía para lograr una gestión gubernamental de calidad.

En Bolivia el plan tiene un horizonte de tiempo de cinco años(2) y la asignación presupuestaria de ingresos fiscales, gastos fiscales y financiamiento se limita a un año. Esta diferencia entre el período de planificación y el presupuestario, permanece durante varias décadas desde el siglo XX hasta el siglo XXI que no se logró resolver a pesar que durante tres períodos presidenciales continuas con un mismo presidente y un mayor protagonismo del Estado en todas las actividades económicas sustentado en la Constitución Política del Estado, no soluciono el descalce de períodos entre ambos instrumentos de programación que afecta la asignación y/o interrupción de recursos para conseguir exitosamente las políticas públicas de impacto definidas mediante una estrategia y un plan definidas al principio de una gestión gubernamental.

En el ámbito nacional, mediante el Plan Nacional de Desarrollo, se interrelaciona con el Plan Estratégico Institucional (PEI), el Programa Operativa Anual (POA) y sus respectivos presupuestos, es decir la asignación de recursos responde a una visión de corto plazo y acciones parciales(3).

Para salvar este problema hay la tendencia mundial para la formulación de presupuestos plurianuales, en concordancia con los planes de desarrollo.

Es importante definir las bases para el establecimiento de planes de desarrollo económico y presupuesto público plurianual participativo. Un nuevo proceso de reforma y optimización del actual ciclo planificación - presupuesto se necesita en el país comenzando en una o varias instituciones piloto, que permita realizar ajustes y mejoras antes de su total implantación a otros organismos de la gestión pública. 

Los planes y presupuesto público plurianual participativo establecerán metas anuales por un horizonte de tiempo de cinco años(4). Son herramientas de planificación que consolidan, coordinan, sintonizan y armonizan los objetivos de diferentes niveles de gobierno estableciendo un horizonte mayor a un año para la consecución de metas. Es un plan de gasto plurianual que debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante Ley de la República. Es trazar una línea de desarrollo económico de mediano y largo plazo con los objetivos, programas, proyectos y con presupuestos anuales por cinco años, asignando recursos para el gasto. 

La gestión pública en su concepción normativa y conceptual utilizo programas    informáticos comenzando con el SIIF, SICOPRE, SIGMA y desde el 2012 el SIGEP.  También cuenta con programas específicos como SIAF (Sistema Integrado de Activos Fijos) y el SICOES.

A partir del 2006 el Estado boliviano asume todas las funciones imaginables en la economía y además dirigir la misma.  En este sentido, se definió una política fiscal centralista en donde los niveles de gobierno sub nacional   están supeditados al Órgano Ejecutivo porque tienen que contar con la consideración y aprobación de sus presupuestos, modificaciones, creación de impuestos, tasas, patentes y contribuciones, etc., a pesar de que cuentan con instancias legislativas departamentales y municipales.  Por otra parte, como la lógica del Modelo de Economía Plural es de predominación del Estado y privilegio a la Economía Social Comunitaria, a pesar de la Aprobación de las Autonomías en los departamentos el nivel central del Estado se mantiene su gasto, lo que conduce en el agregado del gasto público a un aumento en el tiempo que son recurrentes y financiados con ingresos provenientes de la exportación del gas y minerales con alta dependencia de la volatilidad de los precios internacionales y del volumen de exportación bajo estricta restricción en el corto plazo a la actual existencia de las reservas de gas y de nuevos yacimientos de minerales.

De todo lo señalado anteriormente, se desprende claramente que es parte del  control de la economía por parte del Estado, para resolver el problema de crecimiento económico y de la distribución del ingreso, considerando una estabilidad macroeconómica lograda y mantenida desde mediados de la década de los años ochenta del Siglo XX(5). 

El Modelo de Economía Plural (MEP) está constituida por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa y la política económica tiene orientación de: control de precios y subsidio de algunos productos, el subsidio de los combustibles, transferencias condicionadas, redistribución del ingreso, apreciación cambiaria del boliviano, congelamiento del tipo de cambio nominal desde noviembre 2011 hasta la actualidad.

Para un modelo económico de mayor protagonismo del Estado en la economía como el vigente desde el 2006 su principal instrumento de mediano y largo plazo del MEP es la planificación y el presupuesto plurianual, sin embargo, no lograron implementar y continúan con un presupuesto anual. 

III. PROGRAMA ECONOMICO

Un programa económico es un conjunto de medidas adoptadas por los responsables de conducir la economía de un país, como el gobierno, el Banco Central y otros organismos públicos para lograr determinados objetivos de política económica.

El gobierno define sus políticas públicas: nacionales, subnacionales, regionales e institucionales mediante el presupuesto público definiendo los ingresos fiscales, gastos fiscales y financiamiento interno y externo.

El presupuesto es un instrumento de política económica que registra numéricamente los recursos y los gastos previstos para la ejecución de las políticas públicas programadas para la gestión de un año fiscal.  Es el único instrumento del Órgano Ejecutivo que constitucionalmente debe ser tratado y debatido en las cámaras legislativas para convertirse en Ley del Estado.

Es un presupuesto integrado porque es un componente más de un sistema de administración financiera que funciona simultáneamente con los módulos de tesorería y contabilidad gubernamental, desde 1990 hasta la actualidad y es de carácter estrictamente financiero y anual.

El presupuesto público es de carácter anual y financiero.  Se cuenta con planes nacionales de desarrollo que abarcan cinco años coincidiendo con la gestión gubernamental, con las líneas maestras de los objetivos de desarrollo de mediano y largo plazo de los programas y proyectos priorizados(6).

La asignación de recursos financieros en el presupuesto público anual resulta de un proceso previo de evaluación de un conjunto de objetivos a lograr con la gestión y el gasto, es decir, el presupuesto está vinculado a la planificación de mediano plazo a través de dos instrumentos: Plan Estratégico Institucional (PEI) y el Programa Operativa Anual (POA).

El Banco Central de Bolivia elabora un programa monetario que define la emisión monetaria, crédito interno al sector financiero, crédito interno al sector público no financiero con la finalidad de precautelar el poder adquisitivo de nuestra moneda el boliviano.

Instituciones sectoriales también elaboran sus programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo de desarrollo económico y asignan sus recursos en partidas presupuestarias.

IV. AGENDA ECONOMICA

Hablar de una agenda económica es una tarea muy amplia y general. Por ello al utilizar una agenda es fundamental centrarse en algunos temas puntuales en un contexto en el que el país ingresa a un período electoral.

Para elaborar una agenda se parte de un análisis de la situación actual del país y luego pasar a los temas que están por delante en la agenda económica los cuales se refieren a como ir avanzando en una consolidación para reestructurar los papeles del estado y del mercado. Es una lista de temas que se propone desarrollar de forma general sin precisar su medición cualitativa y cuantitativa, y de políticas de impacto.

V. PROGRAMA DE GOBIERNO

Un programa de gobierno es un listado de problemas y sus propuestas de soluciones correspondientes a la situación de un Estado , tratados de la forma que la fracción política que elaboro ese programa como una oferta a los ciudadanos (electores) para conseguir mantener a sus adherentes, sumar nuevos y le permita gobernar para terminar con antiguos problemas, lidiar con los presentes y trazar un camino hacia el futuro, compendio que se da a conocer como parte de la propaganda electoral para ganar las elecciones y se transforma en una política de gobierno si triunfa en las elecciones. Eso sucede en un mundo democrático, pero también pueden existir programas de gobierno sin que sean expuestos a la consulta popular, esos serian programas de gobierno impuestos por cualquier fracción política que se haga con el poder.

En Bolivia mediante las leyes Nos 1096 y 026, reglamentada mediante resolución administrativa TSE-RBP-ADM Nº 240/2019 aprobada el 28 de mayo de 2019 señala textualmente lo siguiente: “Presentación del programa de gobierno actualizado de las organizaciones políticas ante el Tribunal Electoral Supremo el 19 de julio de 2019” Es decir, todos los partidos políticos que están habilitados para presentarse con sus candidatos en las elecciones nacionales a realizarse el 20 de octubre de 2019 tienen que presentar su programa de gobierno.

VI. CONCLUSION

El mencionar que un plan, programa, agenda económica y programa gubernamental indistintamente como si se tratara del mismo concepto, fueron analizados y aclarados en el presente análisis.

Cada uno de ellos tiene su relevancia y utilidad como instrumentos de planificación.

Se utilizan cada uno de los instrumentos de planificación según los planos que les corresponde y el marco normativo que lo exiga.

Todos los instrumentos de planificación analizados están normados en la Constitución Política del Estado y leyes del Tribunal Electoral Supremo, excepto la agenda económica.

Por lo mencionado, cada uno de ellos tienen su propia particularidad, normativa general y específica, técnica, principios y proceso y no se trata del mismo instrumento y concepto. 
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[1] Son tres períodos presidenciables continuos del Presidente Evo Morales Ayma.
[2] Es un período de tiempo que coincide con una gestión gubernamental de cinco años.
[3] Las gobernaciones además tienen que considerar el Plan de Desarrollo Departamental y las municipalidades el Plan de Desarrollo Municipal.
[4] También se tiene que contar con Planes de Desarrollo Departamental (PDD), Planes de Desarrollo Municipal (PDM), Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y Programas Operativos Anuales (POAs) y los indicadores de medición de la producción pública.
[5] A partir de la aprobación del D.S Nº 21060 del 29 de agosto de 1985, Nueva Política Económica.
[6] Se cuenta también con Planes de Desarrollo Departamental (PDD), Planes de Desarrollo Municipal (PDM), Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y Programas Operativos Anuales (POAs).

Germán Molina Diaz es economista, miembro de número de la Academia Boliviana de Ciencias Económicas y docente en la UCB

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